Farmy fotowoltaiczne a zasada kontynuacji funkcji – czy moc instalacji ma (jeszcze) znaczenie?

Kwestia lokalizacji naziemnych instalacji fotowoltaicznych (farm fotowoltaicznych) w drodze decyzji o warunkach zabudowy (WZ) od lat budziła liczne kontrowersje, skupiając się przede wszystkim wokół zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: PlanZagospU). Nowelizacja z 2019 roku oraz następujące po niej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) doprowadziły jednak do wypracowania zmiany stanowiska, przesądzając, że moc instalacji OZE pozostaje bez wpływu na zwolnienie z zasady kontynuacji funkcji.

Stanowisko historyczne: Farmy jako zabudowa przemysłowa

Przed nowelizacją art. 61 ust. 3 PlanZagospU (przed 29 sierpnia 2019 r.) i we wczesnym okresie po jej wprowadzeniu, dominujący w orzecznictwie pogląd zakładał, że duże farmy fotowoltaiczne (o mocy przekraczającej 100 kW) nie mogły korzystać ze zwolnienia z zasady dobrego sąsiedztwa.

Sądy administracyjne uznawały, że:

1. Farmy nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej, ponieważ infrastruktura techniczna jest z założenia służebna, a nie produkcyjna. Celem infrastruktury technicznej jest obsługa, a nie prowadzenie samodzielnej działalności wytwórczej.
2. Duże instalacje stanowią zabudowę przemysłową. Realizacja elektrowni słonecznej o mocy przekraczającej 100 kW na terenach, np. upraw rolnych, prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu na funkcję przemysłową, co eliminuje dotychczasową funkcję rolniczą. Pogląd ten był wzmacniany przez odwołania do przepisów środowiskowych, które zaliczały zabudowę systemami fotowoltaicznymi do zabudowy przemysłowej.
3. Wymóg kontynuacji funkcji był obligatoryjny. Konsekwentnie przyjmowano, że farmy fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 100 kW musiały spełniać wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 PlanZagospU, w tym zasadę kontynuacji funkcji. Taki pogląd został wyrażony m.in. w wyroku NSA z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 100/19 oraz w wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19.

Przełom legislacyjny i nowe, dominujące stanowisko NSA

W celu usunięcia rozbieżności w judykaturze, ustawodawca nowelizacją z 2019 roku zmienił treść art. 61 ust. 3 PlanZagospU, włączając do katalogu inwestycji zwolnionych z wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 (zasada dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej) „instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii”.

Bezwzględne wyłączenie zasady dobrego sąsiedztwa – moc nie ma znaczenia

Obecnie, w najnowszej i utrwalonej linii orzeczniczej NSA, panuje pogląd oparty na literalnej wykładni art. 61 ust. 3 PlanZagospU. Obecnie NSA przyjmuje, że:

• treść art. 61 ust. 3 PlanZagospU jest klarowna i jednoznaczna. Wprost przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji OZE;
• brak różnicowania ze względu na moc. Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, nie wymaga oceny przesłanki zasady kontynuacji.
• Odrzucenie wykładni zawężającej. NSA kategorycznie odrzuca próby interpretacji, które miałyby ograniczyć zwolnienie wynikające z art. 61 ust. 3 PlanZagospU jedynie do mikro lub małych instalacji. Ustawodawca, wprowadzając wyjątek, odwołał się do ogólnej definicji „instalacji OZE” (art. 2 pkt 13 u.o.z.e.), a nie do definicji mikroinstalacji, czy małej instalacji.

Taki pogląd potwierdza m.in. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21 oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2706/22.

Studia uwarunkowań (art. 10 ust. 2a) nie mogą ograniczać WZ

W najnowszych orzeczeniach NSA wyjaśnił również relację między wymogami planistycznymi (obowiązek rozmieszczenia OZE o mocy przekraczającej 500 kW w studium) a decyzjami WZ.

• Brak powiązania prawnego. Przepisy art. 10 ust. 2a i Art. 15 ust. 3 pkt 3a PlanZagospU, dotyczące obowiązku planowania dużych instalacji OZE w studium i planach miejscowych, odnoszą się wyłącznie do lokalnego porządku planistycznego.
• Brak mocy wiążącej studium. Ustalenia zawarte w studium nie są wiążące dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 PlanZagospU). W konsekwencji, brak rozmieszczenia w studium urządzeń OZE o mocy większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji.
• Wykładnia celowościowa. Liberalna wykładnia jest uzasadniana realizacją celów dyrektyw unijnych (np. 2018/2001, 2023/2413), które zalecają uproszczenie i skrócenie procedur administracyjnych dla OZE. NSA podkreśla, że fundamentalne wartości związane ze zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego i ochroną klimatu w pełni uzasadniają odejście od zasady kontynuacji funkcji, która narzucałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej.

Wnioski dla inwestorów

W świetle dominującej obecnie linii orzeczniczej (potwierdzonej m.in. wyrokiem NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 403/24 oraz wyrokiem NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2654/22), farma fotowoltaiczna – jako instalacja OZE – korzysta z ustawowego wyłączenia zawartego w art. 61 ust. 3 PlanZagospU.

Oznacza to, że procedura ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, wymaga jedynie sprawdzenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 PlanZagospU (tj. uzbrojenie terenu, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych/leśnych oraz zgodność z przepisami odrębnymi).