Kolejny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie naszego klienta potwierdza, że zasądzona w postępowaniu w przedmiocie przewlekłości lub bezczynności organu suma pieniężna pozostaje bez wpływu na odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. W wyroku tym zawarte zostały inne, warte przytoczenia tezy.
Sprawa wywodziła się ze skargi naszego klienta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej WSA) na przewlekłość i bezczynność Wojewody (jako organu II instancji) rozpatrującego odwołanie od decyzji Starosty. WSA częściowo skargę uwzględnił. Jednak odmówił uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto odmówił przyznania sumy pieniężnej, za podstawę wskazując, że taka może być przyznana w sytuacji, kiedy przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z wyrokiem tym nie zgodził się NSA, podzielając tym samym naszą argumentację (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 153/19).
Krótko o prawie
Jak wynika z art. 149 § 2 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (ppsa – dop. autor) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Jak wynika natomiast z tego ostatniego przepisu kwota w nim określona stanowi równowartość dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Krótko mówiąc, grzywna może przyjąć całą wartość tej kwoty. Natomiast suma pieniężna jej połowę, czyli pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego.
Teza nr 1
Nie można przyjąć, że skorzystanie z instytucji przyznania skarżącemu sumy pieniężnej ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do przypadków stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa.
Ta konstatacja NSA wyraźnie wskazuje i potwierdza, że na możliwość zasądzenia sumy pieniężnej nie wpływu czy przewlekłość i/lub bezczynność posiadały walor rażących. Istotne są inne okoliczności, które zostaną przedstawione w kolejnych tezach.
Teza nr 2
Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno – represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną.
Stanowisko to jest zgodne z zapatrywaniami doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Grzywna lub przyznanie sumy od organu na rzecz skarżącego, o których mowa w art. 149 § 2 PPSA, mają dwie funkcje. Po pierwsze suma pieniężna ma stanowić pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). Po drugie mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. (ibidem).
Powyższe koresponduje także z poglądami wypracowanymi na gruncie stosowania Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej EKPCz). Zgodnie z nimi: właściwa reakcja na przewlekłość postępowania powinna obejmować dwa elementy. Po pierwsze, musi nastąpić wyraźne przyznanie (urzędowe stwierdzenie), że doszło do naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Po drugie, muszą zostać podjęte adekwatne środki dla usunięcia skutków owej przewlekłości (…) środkami adekwatnymi są środki, które prowadzą do przyśpieszenia postępowania dotkniętego przewlekłością (efekt akceleracyjny) i/lub pozwalają na zadośćuczynienie za zaistniałą już przewlekłość postępowania (efekt kompensacyjny) (P. Hofmański, A. Wróbel [w:] L. Garlicki (red.) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, Tom I, Warszawa 2010, str. 373).
Teza nr 3
Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie.
NSA wyraźnie wskazał, że przyznanie sumy pieniężnej jest niezależne od innych roszczeń, które są przedmiotem głównego postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazywano, przyznanie sumy ma na celu wywołanie przyśpieszenia postępowania oraz naprawienie szkody wynikłej wyłącznie z zaistniałej przewlekłości i/lub bezczynności organów administracji. Wystąpienie przyśpieszenia postępowania nie zwalnia państwa od obowiązku skompensowania szkód wywołanych zaistniałą przewlekłością (ibidem).
Po pierwsze, Człowiek
Na zakończenie wypada jeszcze raz przytoczyć tytułowy fragment uzasadnienia wyroku, który, jak w soczewce, prezentuje wartości jakie powinny stać u podstaw stosowania instrumentu, jakim jest przyznanie przez sąd administracyjny sumy pieniężnej. NSA wskazał, że przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną.
Przedstawione w artykule tezy stanowią wybrane przez autora fragmenty wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 153/19.