Opłata planistyczna: wszczęcie postępowania vs. zgłoszenie roszczenia

Tło sprawy administracyjnej

Na gruncie sprawy, która dotyczyła Klienta kancelarii, niezbędne okazało się ustalenie, czy nie nastąpiło przedawnienie ustalenia opłaty planistycznej.

Przedmiotowa opłata planistyczna została naliczona w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej mpzp). Uchwała w tym przedmiocie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym w dniu 15 lipca 2016 r. Zatem, na mocy art. 29 upzp, mpzp wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, tj. w dniu 30 lipca 2016 r.

Powyższe prowadzi do wniosku, że termin na zgłoszenie roszczenia w przedmiocie opłaty planistycznej upłynął w dniu 30 lipca 2021 r

Data wszczęcia postępowania administracyjnego

W treści zaskarżonej przez kancelarię decyzji organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 29 lipca 2021 r. Podstawą takiego stwierdzenia był fakt, że na ten dzień datowane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania. 

W ocenie kancelarii okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do przyjęcia, że z dniem 29 lipca 2021 r. nastąpiło wszczęcie postępowania, a co się z tym wiąże, że nastąpiło przerwanie terminu przedawnienia. Z tych względów, w naszej ocenie, organ ustalił wobec skarżącego opłatę planistyczną, pomimo, że upłynął termin na jej ustalenie z uwagi na przekroczenie terminu na zgłoszenie “roszczenia”. 

Zgodnie z art. 37 ust. 3 upzp roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Z ustępu 4. tego artykułu wynika, że przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują, jak ma to miejsce w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, w którym momencie następuje wszczęcie postępowania z urzędu. W doktrynie wskazuje się, że artykuł 61 § 3 nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony [podkr. PD] (E. Iserzon, Komentarz, s. 142–143). Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4).

Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie.

Przenosząc powyższe poglądy na grunt niniejszej sprawy należało wskazać, że data, którą opatrzono zawiadomienie o wszczęciu postępowania (29 lipca 2021 r.) nie oznacza, że z tą chwilą strona (skarżący) została zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Przeciwnie, biorąc pod uwagę czas niezbędny na obrót i doręczenie korespondencji, w szczególności w warunkach działania organu administracji, wynosi od kilku do kilkunastu dni. Należy zatem przyjąć, że wszczęcie postępowania nie mogło skutecznie nastąpić do dnia 30 lipca 2021 r. (w ciągu jednego dnia), a w związku z tym, że miało ono miejsce po terminie, o którym mowa w art. 37 ust. 3 upzp.

Ponadto, nawet gdyby przyjąć za prawidłowy, spotykany w doktrynie pogląd, że czynność organu nie musi zostać uzewnętrzniona wobec strony to opatrzenie pisma datą nie oznacza per se, że w tym dniu została dokonana czynność objęta treścią pisma. 

Po pierwsze nie jest wiadome czy sposób oznaczenia daty nie jest wynikiem błędu lub celowego działania organu. 

Po drugie czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Przygotowanie przez pracownika aparatu pomocniczego organu pisma z określoną datą nie oznacza przecież, że w tej dacie pismo zostało podpisane przez osobę do tego upoważnioną, to jest przez piastuna organu bądź z jego upoważnienia. Z tych względów za miarodajne należy uznać ww. poglądy, które wymagają, aby czynność w ramach postępowania została uzewnętrzniona. 

Zgłoszenie roszczenia w sprawie opłaty planistycznej

Również systemowa wykładnia prowadzi do podobnych wniosków. Jak wynika z przepisów kodeksu cywilnego, który reguluje stosunki cywilnoprawne, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią (art. 61 § 1 kc). 

Powołanie się na przepisy kodeksu cywilnego nie jest tu przypadkowe, gdyż norma art. 37 ust. 3 upzp stanowi o terminie zgłoszenia “roszczenia”. Nie można postawić znaku równości pomiędzy zgłoszeniem roszczenia, a datą wszczęcia postępowania. 

Gdyby wolą ustawodawcy było określenie cezury czasowej w odniesieniu do chwili wszczęcia postępowania wyraz temu normodawca dałby wprost w treści aktu. Jako przykład należy wskazać tutaj przepis art. 98a ust. 1 ugn, który przewiduje, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. 

Przyjęcie zatem, że zgłoszenie roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 upzp, jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania stanowiłoby naruszenie zakazu wykładni synonimicznej, która zabrania przyjmowania, że normodawca nadaje różnym zwrotom to samo znaczenie [podkr. – PD].

Autor słusznie wskazuje również, że przy stosowaniu przepisów prawa materialnego organ podatkowy nie może rozstrzygać nie niekorzyść strony wszelkich niejasności przepisów. Zasada zaufania do organów państwa przemawia za tym, by w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa stosować taką wykładnię, która nie byłaby krzywdząca dla podatnika.

Mając na uwadze powyższe należy również wskazać, że wszczęcie postępowania administracyjnego nie może być uznane, za moment zgłoszenia roszczenia. Na tym etapie bowiem (wszczęcia postępowania) organ nie dysponuje wiedzą, czy obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej (wzrost wartości) w ogóle wystąpi. Taką wiedzę organ może powziąć dopiero po zebraniu materiału dowodowego, w szczególności pozyskania operatu szacunkowego. Trudno zatem przyjąć, żeby wszczęcie postępowania (nawet dokonane w terminie) mogło być rozumiane jako zgłoszenie roszczenia. 

“Roszczenie” jest pojęciem prawa cywilnego. Ponieważ przepisy prawa administracyjnego nie definiują tego pojęcia należy, per analogiam legis, ustalić jaką ma ono wartość normatywną na gruncie przepisu art. 37 ust. 3 upzp. W doktrynie prawa cywilnego powszechnie przyjmuje się, że roszczenie stanowi uprawnienie do żądania od oznaczonej osoby zachowania się w określony sposób. Zatem, po stronie organu możliwość żądania opłaty planistycznej aktualizuje się najwcześniej w chwili ustalenia, że wzrost wartości na skutek uchwalenia planu wystąpił. Takiej wiedzy organ nie posiadał na etapie wszczęcia postępowania.

Krańcowo należy wskazać na przepis art. 37 ust. 6 upzp, który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. W omawianej sprawie organ miał wystarczająco dużo czasu, żeby obowiązkowi temu sprostać. Bowiek zbycie nieruchomości miało miejsce w dniu 30 stycznia 2019 r.

Z tych względów w ocenie kancelarii kwestia ta stanowiła (pośród innych) podstawę zaskarżenia decyzji organu. 

Uważasz, że to ważne? Podaj dalej: