w sytuacji kiedy nieruchomość nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
W doktrynie prawa administracyjnego spotykany jest pogląd, że w aktualnym stanie prawnym przy braku planu miejscowego podział gruntów rolnych (w tym gruntów dla których ustalono warunki zabudowy) na działki poniżej 0,3000 ha jest możliwy wyjątkowo przy spełnieniu jego przesłanek w nim przedstawionych (powierzchnie sąsiedniej nieruchomości i regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami). Przyjmuje się, że przepis art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn), który zawiera ochronę nieruchomości rolnych przed ich podziałami rozdrabniającymi grunty rolne, ma zastosowanie również do nieruchomości objętych warunkami zabudowy.
Z poglądem tym, w ocenie autora, nie można się zgodzić z następujących przyczyn.
Zgodnie z art. 93 ust. 2a ugn podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. (…) Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95.
Hipoteza zawarta w pierwszym zdaniu powołanego przepisu dotyczy zatem:
- nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne,
- w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne.
Niniejszy tekst dotyczy zatem drugiego przypadku, gdyż nieruchomość, dla której wydano warunki zabudowy, nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 92 ust. 2 ugn za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
A contrario, na gruncie przepisów Rozdziału 1. Działu III. ugn, nieruchomości, dla których ustalono warunki zabudowy nie są uznawane za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne.
Należy wskazać, że warunek negatywny (jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) odnosi się do definiendum, tj. “nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne”. Do takiego wniosku prowadzi nie tylko językowa wykładnia normy powołanego przepisu, ale również wykładnia systemowa. Po pierwsze warunki zabudowy i zagospodarowania ustala się dla “terenu” (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp). Na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym desygnatem pojęcia “teren” jest działka lub część działki budowlanej.
Z tych względów nie może zostać uznana za prawidłową taka wykładnia, która sformułowanie “jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu” odnosiłaby się do wchodzących w skład nieruchomości rolnych użytków kopalnych, nieużytków i dróg. Oczywistym jest bowiem, że warunków zabudowy nie ustala się dla użytków. Tym bardziej dla użytków kopalnych, nieużytków i dróg.
Ewentualnie, warunki zabudowy i zagospodarowania (terenu) mogą regulować sposób realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi. W żadnym razie nie ustala się warunków zabudowy określających zasady lokalizacji użytków kopalnych, czy nieużytków (art. 50 ust. 2 upzp). Z kolei, wyłączenie stosowania przepisu art. 93 ust. 2a ugn do dróg wewnętrznych zostało unormowane w przepisie art. 93 ust. 3a ugn, zgodnie z którym, warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Zatem przyjęcie, że powyższe sformułowanie miałoby się odnosić do dróg (wszystkich) stanowiłoby wykładnię wbrew założeniu racjonalnego prawodawcy, gdyż mielibyśmy do czynienia z superfluum ustawowym i to w ramach jednego aktu.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że nie jest uprawniona kwestionowana wykładnia art. 93 ust. 2a ugn, gdyż norma tego przepisu nie ma w ogóle zastosowania na gruncie podziałów nieruchomości, które nie są – w rozumieniu ustawy – wykorzystywane na cele rolne. Wynika to również wprost z art. 93 ust. 1 ugn. który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zatem to ten przepis (art. 94 ugn), będzie stanowił podstawę dokonania podziału i nie znajduje on ograniczeń w przepisie art. 93 ust. 2a ugn.
Art. 94 ust. 1 ugn wyznacza następujące (wyłączne) warunki pod jakimi podział może nastąpić w przypadku braku planu miejscowego, kiedy nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu:
- podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo
- jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zatem, gdy wszystkie powyższe warunki na są spełnione, nie ma podstaw do ograniczania możliwości podziału.
W dniu 28 listopada 2003 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, którą zmieniono między innymi ww. przepisy. Motywem tych zmian miało być zapobieżenie niekontrolowanemu dzieleniu nieruchomości rolnych na działki rzekomo rolne, ale o wielkości i kształcie działek budowlanych, w celu późniejszego ich przekształcenia w działki przeznaczone pod zabudowę.
Następna nowelizacja ww. przepisów miała miejsce w 2007 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami przedłożonego sejmowi w dniu 21 lutego 2007 r. (Druk nr 1468): Celem zmian w przepisach rozdziału 1 („Podziały nieruchomości”) jest uproszczenie procedury dokonywania podziałów nieruchomości. Podczas ostatniej [poprzedniej – dop. autor] nowelizacji wprowadzono zmiany mające na celu zapobieżenie niekontrolowanemu dzieleniu nieruchomości rolnych na działki rzekomo rolne, ale o wielkości i kształcie działek budowlanych, w celu późniejszego ich przekształcenia w działki przeznaczone pod zabudowę. W tym celu wprowadzono zasadę, że w przypadku braku planu miejscowego za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków) jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. (…) Dotychczasowy przepis stwarzał sztuczne bariery w gospodarowaniu tymi nieruchomościami, w związku z powyższym rozszerzenie pojęcia „nieruchomość wykorzystywana na cele rolne” jest konieczne i uzasadnione (źródło: http://ww2.senat.pl/k6/dok/sejm/037/1468.pdf (dostęp w dniu 18 czerwca 2024 r.)).
Dalej w uzasadnieniu wskazano, że faktem jest, że znaczna część gmin w kraju do chwili obecnej nie uchwaliła miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powoduje to trudności m.in. w dokonywaniu podziałów nieruchomości. W związku z tym zostały zaproponowane kolejne zmiany mające na celu uproszczenie procedury dokonywania podziałów nieruchomości. W noweli wskazano wyraźnie, w jaki sposób organy administracji publicznej mają oceniać zgodność podziału z przepisami odrębnymi w przypadku braku planu miejscowego.
Zauważyć należy, że z ww. uzasadnienia z 2007 r. wynika, że projektodawca zauważył negatywne skutki (niedoskonałości) poprzedniej zmiany i to właśnie one były motywem wprowadzenia zmian do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Podsumowując powyższe, należy wskazać, że:
- zmiana przepisów, które weszły w życie w 2003 r., w szczególności polegająca na wprowadzeniu ograniczenia podziałów nieruchomości rolnych na działki mniejsze niż 0,3000 ha, motywowana była celem zapobieżenia niekontrolowanemu dzieleniu nieruchomości rolnych na działki rzekomo rolne, ale o wielkości i kształcie działek budowlanych, w celu późniejszego ich przekształcenia w działki przeznaczone pod zabudowę; inaczej mówiąc ograniczenia nie miały dotyczyć działek, których przeznaczenie było już ustalone, czy to na podstawie planu miejscowego, czy decyzji o warunkach zabudowy;
- aktualne brzmienie przepisów art. 92, 93 i 94 ugn jest skutkiem zmian, które zostały wprowadzone ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 173, poz. 1218), miało na celu zliberalizowanie oraz doprecyzowanie przepisów dotyczących dokonywania podziałów działek, dla których zostały ustalone warunki zabudowy.
Z tych względów, krytykowane poglądy nie powinny się uchować jako prawidłowe. Nie tylko są one sprzeczne z wykładnią językową i systemową, ale jest również z motywami zmian wprowadzonych w 2007 r.
Dlatego już tylko na marginesie należy wskazać, że wykładnia wyłączająca możliwość podziału nieruchomości, dla których ustalono warunki zabudowy, godzi w zasadę prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustaw. Zgodnie z ugruntowanym poglądem prezentowanym w doktrynie należy opowiedzieć się za konstrukcją uznającą prawo do zabudowy za element prawa własności, natomiast ewentualne regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi – za elementy ograniczenia tego prawa. W konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021).
W ocenie autora taka wykładnia stanowiłaby również przykład zakazanej wykładni ad absurdum. Przyjmując krytykowane poglądy mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której właściciel nieruchomości mógłby – na podstawie decyzji o warunkach zabudowy – zabudować całą nieruchomość, a jednocześnie nie miałby prawa jej podziału i zbywania części nieruchomości, które per se nie prowadzą do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Taka wykładnia w sytuacji uprzywilejowanej stawiałaby podmioty dysponujące większym kapitałem (np. deweloperów), co miałoby miejsce z uszczerbkiem dla właścicieli nieruchomości gruntowych, którzy nie dysponują kapitałem na zorganizowanie przedsięwzięcia deweloperskiego. Byłoby to również ze szkodą dla indywidualnych inwestorów, którzy są zainteresowani samodzielną realizacją własnego zamierzenia.
Ponadto, poszukiwanie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami źródła ochrony użytków rolnych także nie wydaje się uzasadnione. Kwestie te zostały uregulowane w innych aktach, takich jak ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Jak również, pośrednio, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp). To w tych aktach należy poszukiwać źródeł tej ochrony. Jak wynika z art. 1 ugn ustawa ta nie reguluje tych kwestii.