Scalenie i podział nieruchomości – 8 przepisów, które mogło zmienić wszystko

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w 8 artykułach (art. 101 do art. 108) reguluje instytucję scalenia i podziału nieruchomości, której – z niezrozumiałych przyczyn – gminy unikają jak ognia. Scalenie i podział nieruchomości stanowi chyba jedyne rozwiązanie, które w jednym postępowaniu prowadzi do tak ogromnych korzyści.

Nie przez przypadek w tytule wskazano, że chodzi o przepisy, które mogły zmienić wszystko. Dlaczego mogły? Bo są one praktycznie martwe. Postawię tezę, że mniej niż 5% gmin korzysta z tego niedocenionego rozwiązania. Wystarczy zobaczyć, jakie korzyści się za nim kryją.

Cel scalenia i podziału nieruchomości

Scalenie i podział nieruchomości powinno prowadzić do uzyskania optymalnej konfiguracji granic nieruchomości, które powstaną w wyniku zatwierdzenia projektu scalenia i podziału z jednoczesnym uregulowaniem szeregu istotnych kwestii związanych z uzbrojeniem nieruchomości oraz zapewnieniem dostępu do drogi publicznej.

Drugą, równie istotną funkcją jest kompleksowe uregulowanie kwestii finansowania uzbrojenia nieruchomości, rozliczenia kosztów jego budowy oraz zobowiązań publicznoprawnych. Dotyczy to zarówno zobowiązań ze strony gminy – w zakresie odszkodowań za działki wydzielone pod drogi, jak i ze strony właścicieli nieruchomości (uczestników) w zakresie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału i uzbrojenia.

Optymalna konfiguracja granic nieruchomości

Projekt podziału nieruchomości w procedurze scalenia i podziału tworzy się przyjmując za punkt wyjścia cały obszar objęty uchwałą o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Odpadają zatem wszelkie ograniczenia wynikające z kształtu i rozłogu poszczególnych nieruchomości. W konsekwencji mamy możliwość wydzielenia działek budowlanych, które są optymalne z punktu widzenia powierzchni, funkcji terenu w planie miejscowym oraz cech geometrycznych.

W przypadku standardowej procedury podziału nieruchomości powstają często działki mało atrakcyjne z punktu widzenia przyszłego inwestora. Dzieje się tak kiedy podziałowi ulega nieruchomość, która przed podziałem jest działką wąską. Do tego, w przypadku konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, często występuje konieczność wydzielenia dodatkowej drogi wewnętrznej. Dzieje się to kosztem nie tylko powierzchni działki, ale również jej szerokości.

Ponadto, ograniczenie projektu podziału do jednej tylko nieruchomości w wielu przypadkach powoduje, że powstają działki o mało atrakcyjnych powierzchniach, co może wynikać z różnych przyczyn. Należą do nich ww. konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ograniczenia wynikające z planu miejscowego czy też innych przepisów, do których należy zaliczyć przepisy techniczno – budowlane, czy wreszcie ustalenia planu miejscowego w zakresie przebiegu granic terenów o różnych funkcjach. W procedurze scalenia i podziału te wszystkie ograniczenia nie występują wcale lub występują w minimalnym zakresie.

Dostęp do drogi publicznej

Bardzo wiele problemów oraz nierozwiązanych sporów doktrynalnych powstaje na tle obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W ogromnej większości planów miejscowych mamy do czynienia z wyznaczeniem nowych (projektowanych) dróg publicznych, które przebiegają przez wiele różnych nieruchomości. W przypadku wydzielania działek z nieruchomości, dla których dostęp przewiduje się z takiej projektowanej w planie miejscowym drogi, mamy możliwość wydzielenia jedynie fragmentu przyszłej drogi, który znajduje się w ramach dzielonej nieruchomości. De facto działka wydzielona pod drogę nie ma połączenia z żadną inną drogą.

Wydzielenie takiej “wiszącej” drogi trudno uznać za zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W tej kwestii w doktrynie panuje spór, co do możliwości przyjęcia, że mamy do czynienia z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji, czy taki podział jest możliwy. W mojej ocenie, w takiej sytuacji, nie mamy do czynienia z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej. Podkreślenia jednak wymaga, że skutki te są całkowicie niezależne od właścicieli nieruchomości “uwięzionych” przez ustalenia planu miejscowego, a tym samym znacząco ograniczają właścicieli w wykonywaniu prawa własności.

Ponadto, z oczywistych względów, gminy nie są zainteresowane wszczynaniem postępowań wywłaszczeniowych w odniesieniu do pozostałej części drogi. Po pierwsze, rodzi to po stronie gminy obowiązki odszkodowawcze, a ponadto oczekiwania zainteresowanych właścicieli wybudowaniem drogi, że po wywłaszczeniu (wydzieleniu działki pod drogę) zostanie ona wybudowana.

Scalenie i podział w tym zakresie niesie wiele korzyści dla wszystkich interesariuszy tej procedury. Po pierwsze pozwala na wydzielenie optymalnej ilości oraz powierzchni dróg, a co za tym idzie zoptymalizować wydatki na ich urządzenie i uzbrojenie. Po drugie eliminuje się praktycznie konieczność wydzielania dróg wewnętrznych, co z kolei pozwala na uzyskanie lepszego efektu ekonomicznego dla właścicieli, a jednocześnie dla gmin, dla których potencjał inwestycyjny (powierzchnia gruntu pod zabudowę) ma bardzo istotne znaczenie. Im większa liczba atrakcyjnie położonych i uzbrojonych działek tym lepsze perspektywy rozwoju terenu, lepszego efektu (przychodów) z inwestycji w infrastrukturę, większej liczby mieszkańców, a w konsekwencji diametralny wzrost bazy podatkowej.

Oczywiście na szczególną uwagę zasługuje tutaj udział gmin w PIT. Nie bez znaczenia jednak pozostają również przychody z tytułu podatku od nieruchomości. W szczególności, kiedy mamy do czynienia z nieruchomościami przeznaczonymi na inne niż mieszkaniowe cele.

Wskazać należy jeszcze na zasadę proporcjonalnego pomniejszania nieruchomości objętej scaleniem i podziałem o powierzchnię działek wydzielonych pod drogi. Rozwiązanie takie jest bardziej uczciwe, gdyż z zasady drogi służą wszystkim uczestnikom procedury. Pozwala to na uniknięcie sporów i roszczeń wynikających z często spotykanej sytuacji, w której droga jest wydzielana “kosztem” powierzchni tylko niewielu nieruchomości, a droga ma służyć większej społeczności. To również możliwość uniknięcia roszczeń z tytułu obniżenia wartości nieruchomości lub o wykup nieruchomości, z której nie można korzystać w dotychczasowy sposób.

Kompensacja zobowiązań publicznoprawnych

Mądre przeprowadzenie procedury oraz właściwe wyznaczenie obszaru objętego scaleniem i podziałem może – wbrew częstym opiniom – przynieść wiele korzyści (oszczędności) dla samej gminy. Poza tymi, o których pisałem wcześniej.

Na skutek przeprowadzonej procedury scalenia i podziału powstaje szereg obowiązków i uprawnień zarówno po stronie gminy jak i po stronie uczestników scalenia i podziału.
Po stronie gminy powstaje obowiązek zapłaty odszkodowania za działki wydzielone pod drogi gminne. Te bowiem, z mocy prawa, przechodzą na własność gminy. Ponadto gmina zobowiązana będzie do wybudowania na objętych uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przy czym zauważyć wypada, że uchwała o scaleniu i podziale pozwala określić termin budowy tych urządzeń.

Z drugiej strony, uczestnicy procedury zobowiązani będą do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Opłata taka ma zapewnić gminie (przynajmniej w istotnej części) środki niezbędne na wybudowanie uzbrojenia. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że termin uiszczenia opłaty adiacenckiej, jeżeli zostaje ustalony w uchwale, nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Rozwiązanie to oceniam jako bardzo słuszne, ponieważ z jednej strony motywuje gminę do budowy uzbrojenia z jednoczesną perspektywą zapewnienia na ten cel finansowania. Ponadto obowiązek uiszczenia opłaty po stronie uczestników zostaje powiązany z uzyskaniem realnego efektu w postaci działek pod zabudowę, które uzyskują wówczas konkretną wartość oraz stają się atrakcyjnym produktem na sprzedaż. To z kolei ma pozwolić na możliwość skutecznego pozyskania środków na sfinansowanie obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej.

Atrakcyjnym rozwiązaniem jest również to, że terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich, w pierwszej kolejności, mogą być ustalone w drodze ugody. To oznacza, że nie ma żadnych przeszkód, żeby w ramach ugody skompensować wzajemne zobowiązania. Ponadto można inaczej (dowolnie) określić terminy i sposób wnoszenia opłat.

Ustawodawca wprost dopuszcza – podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych rodzajów opłat adiacenckich – rozliczenie opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu poprzez przeniesienie na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku scalenia i podziału.

Jedno postępowanie. Zamiast kilkudziesięciu.

Załóżmy, że postępowaniem scaleniowo podziałowym zostanie objętych 25 nieruchomości o powierzchni (ogólnej) 10 ha. Jeżeli przyjmiemy, że średni współczynnik powierzchni na drogi wynosi około 8%-10% to pozostaje (w uproszczeniu mówiąc) około 9 ha powierzchni gruntu netto pod zabudowę. Co, przy działkach o powierzchni 1200 m2, prowadzi do stworzenia 75 nowych działek.

Uzyskanie takiego efektu w klasycznym ujęciu (bez procedury scalenia i podziału) wygenerowałoby (minimum): 25 postępowań w sprawie podziału nieruchomości, 25 postępowań w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału, 25 postępowań w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy uzbrojenia i dróg.

Napisałem minimum, ponieważ bardzo często przecież podział nieruchomości dokonywany jest w etapach. Ponadto rzadko zdarza się, żeby uzbrojenie następowało kompleksowo, tj. żeby jednocześnie były budowane sieci wodociągowa, kanalizacji sanitarnej i urządzane drogi. W rzeczywistości można postawić tezę, że takich postępowań byłoby znacznie ponad 100.

Do wszystkich postępowań (poza dotyczącym podziału) należy zlecić i uzyskać operaty szacunkowe. Zasygnalizować należy również postępowania odwoławcze. Kiedy chodzi o pieniądze odsetek odwołań z reguły jest znaczący. Wspomnieć należy na marginesie o postępowaniach dotyczących odszkodowań za działki wydzielone pod drogi publiczne. Najpierw są to uzgodnienia (rokowania) gminy z byłym właścicielem. Następnie postępowania administracyjne przed starostą.

Z kolei procedura scalenia i podziału to jedna, zorganizowana procedura, która na pewno wymaga więcej pracy i nakładów niż jedno postępowanie administracyjne. Na pewno też będzie jej znacznie mniej niż przy wszystkich postępowaniach w klasycznym podejściu. A korzyści. Niech ocenią włodarze gmin i zarządzający referatami gospodarki nieruchomościami.

Korzyści

Nie sposób wymienić wszystkich korzyści z zastosowania procedury scalenia i podziału. W mojej ocenie mamy tutaj do czynienia z nadzwyczajnym efektem synergii. Dzięki temu, patrząc w ujęciu perspektywicznym, wszyscy (w tym gmina) osiągają ogromne korzyści, których uzyskanie nie byłoby możliwie w żadnym innym przypadku. Podsumowując, do najważniejszych korzyści zaliczyć należy:

1. Stworzenie optymalnych i atrakcyjnych działek budowlanych, a tym samym uzyskanie lepszego efektu jakościowego i finansowego.
2. Optymalny rozłóg działek budowlanych.
3. Minimalizacja strat powierzchni gruntów pod drogi, a w konsekwencji mniejsze nakłady na ich budowę i utrzymanie.
4. Skrócenie o wiele lat czasu powstania podaży atrakcyjnych gruntów pod zabudowę, co prowadzi do znaczącego przyspieszenia osiągnięcia efektu ekonomicznego, zarówno po stronie gminy jak i właścicieli.
5. Znacząca oszczędność zasobów ludzkich i finansowych gminy dzięki zminimalizowaniu nakładów na prowadzenie postępowań w ujęciu klasycznym.
6. Optymalne i kompleksowe zaprojektowanie i wykonanie uzbrojenia technicznego, co zawsze rodzi znaczne oszczędności.
7. Optymalne wykorzystanie zrealizowanej infrastruktury, dzięki szybszemu wzrostowi odbiorców usług komunalnych, a tym samym lepszy efekt ekonomiczny inwestycji.
8. Możliwość kompensowania wzajemnych zobowiązań oraz koncyliacyjnego ustalania zasad rozliczeń i terminów wnoszenia opłaty adiacenckiej.
9. Uregulowanie – uchwałą – terminu powstania obowiązku wybudowania uzbrojenia.
10. Większy udział uczestników oraz ich realny wpływ na przebieg i wyniki procedury, co prowadzi do uwzględnienia interesu lokalnej społeczności, a tym samym mniejszy odsetek postępowań spornych (odwoławczych).

Procedura

Scalenie i podział nieruchomości można przeprowadzić, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Tak więc zasadne wydaje się uwzględnienie obszarów do objęcia scaleniem i podziałem już na etapie uchwalania planu miejscowego. W szczególności tam, gdzie projektuje się nowy układ drogowy albo mamy do czynienia z niekorzystnym rozłogiem nieruchomości. W przeciwnym razie możliwość podjęcia uchwały jest uzależniona od wniosku właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.

Wszczęcie procedury następuje uchwałą rady gminy. W uchwale określa się granice zewnętrzne obszaru scalenia i podziału. Zabudowane części nieruchomości mogą być objęte taką uchwałą tylko za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych.

W procedurze scalenia występuje szczególne ciało kolegialne, którym jest rada scalenia. Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych scaleniem i podziałem mogą wybrać ze swojego grona radę uczestników scalenia w liczbie do 10 osób. Rada ta posiada uprawnienia opiniodawcze. Tryb scalenia i podziału został dodatkowo uregulowany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości.

W mojej ocenie największym wyzwaniem w procedurze scalenia i podziału jest pokonanie obaw przed nieznanym. Jak już to zostało powiedziane instytucja ta nie cieszy się praktycznie zainteresowaniem. Uważam jednak, że dzieje się tak z dużą stratą dla gmin, dla ich rozwoju oraz interesów lokalnej społeczności.

Istotne znaczenie będą miały zdolności przekonywania, komunikacji oraz siła autorytetu osób prowadzących postępowanie i włodarzy. Można mieć jedynie nadzieję, że gminy wyjdą ze swojej strefy komfortu i dla dobra własnego oraz mieszkańców zaczną skutecznie stosować procedurę scalenia i podziału.