Zgodnie z tezami wielu orzeczeń sądów administracyjnych przez “teren” należy rozumieć rozumieć obszar całej działki, bez względu na to, jaki jej fragment został objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Skutkiem tego organy administracji odmawiają ustalenia warunków zabudowy (względnie uzgodnienia projektu decyzji) pomimo, że obszar objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Powód: pozostała część działki wymaga uzyskania zgody.
Organy administracji, podpierając się orzecznictwem sądów administracyjnych, stają na stanowisku, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp) pojęcie “teren” należy odnosić do obszaru całej działki, w ramach której ma być realizowane zamierzenie. Z treści tego przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi wówczas kiedy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie ma wątpliwości, że chodzi w tym miejscu o zgodę w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej uogril).
Uzyskanie zgody na zmianę przeczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest elementem procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej mpzp). Jak wynika bowiem z art. 7 ust. 1 uogril przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Precyzyjniej rzecz ujmując zgoda, na zasadzie art. 7 ust. 2 uogril, jest wydawana wyłącznie w ramach procedury sporządzania mpzp. Zgoda, o której mowa, nie może być udzielona w żadnym innym postępowaniu.
Treść przepisu oraz powszechnie akceptowana praktyka jego stosowania nie pozostawiają wątpliwości, że zgoda, o której mowa, może dotyczyć, co do zasady, fragmentu działki budowlanej. Wynika to z dwóch okoliczności. Pierwsza polega na tym, że w ramach jednej działki mogą występować jednocześnie użytki gruntowe, których przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody oraz takie, które tej zgody nie wymagają. Oczywistym jest, że dla użytków niewymagających zgody na zmianę przeznaczenia takiej zgody wydać nie można. Druga okoliczność ma miejsce wówczas, kiedy w odniesieniu do jednej działki, przedmiotem wniosku o wyrażenie zgody (art. 7 ust. 3 uogril) jest tylko część użytków gruntowych, które wymagają zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Inaczej mówiąc, kiedy organ zamierza tylko część z użytków klas I-III, występujących w ramach działki ewidencyjnej, przeznaczyć w planie miejscowym na cele nierolnicze. Urzeczywistnieniem takich działań jest często spotykana sytuacja, w której w ramach jednej działki ewidencyjnej projektuje się zarówno przeznaczenie, które wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (np. pod zabudowę) oraz takie, które takiego wyłączenia nie przewiduje (np. przewidujące funkcję rolną dla części działki).
Podsumowując należy wskazać, że zgoda na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, zgodnie z przepisami uogril, co do zasady, może dotyczyć tylko fragmentu działki ewidencyjnej. Wyjątkiem może być sytuacja, w której cała działka ewidencyjna składa się z gruntów klas chronionych (I-III) i w całości ma być przeznaczona na cele nierolnicze. Z tych względów trudno zaakceptować pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA), że działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu (wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. II OSK 2561/17). Wyrok zapadł w sprawie, która dotyczy postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie można jednak zaakceptować sytuacji, w której ta sama norma prawna jest stosowana w inny sposób w zależności od rodzaju postępowania, tj. inaczej w procedurze sporządzania planu miejscowego, a inaczej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere takie działanie jest niedopuszczalne. Wypada podkreślić, że norma art. 7 ust. 2 uogril nie jest w ogóle stosowana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Praktyczne znaczenie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ma przepis art. 7 ust. 2a uogril, który określa sytuację, kiedy nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Przepis ten wprost wskazuje, że chodzi w tym miejscu o grunty. Należy w tym miejscu wykluczyć możliwość utożsamiania pojęcia “grunt” z “działką”. Poza wcześniej wyrażonymi zapatrywaniami podkreślenia wymaga zasada zakazu wykładni synonimicznej. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie hipotezą przepisu “działki” takie wówczas pojęcie zostałoby w tym przepisie użyte. Tak, jak ma to np. miejsce w pkt. 2 tego przepisu.
Do tych samych wniosków prowadzi treść punktu 4. (art. 7 uogril), który ogranicza powierzchnię gruntu, który nie wymaga uzyskania zgody do 0,5 ha, wskazując, że ograniczenie ma miejsce bez względu na to, czy stanowią [grunty – dop. autor] jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Z przepisu wynika zatem, że korelatem użytego pojęcia “grunty” nie może być działka ewidencyjna, gdyż ta może stanowić jednolitą powierzchnię gruntu. Inaczej mówiąc, działka ewidencyjna nie może składać się z gruntów stanowiących odrębne części.
Również gramatyczna (językowa) wykładnia normy tego przepisu, bez konieczności podejmowania szczególnych zabiegów interpretacyjnych, prowadzi do wniosków, że kryterium obszarowe odnosi się do:
- gruntów klasy I-III; i jednocześnie
- gruntów, które mają zostać przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne.
Treść przepisu nie poddaje się innej wykładni gramatycznej. Użyte w przepisie zaimki “te” oraz “ich” pozwalają na jednoznaczną wykładnię przepisu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że użyte w pierwszym członie przepisu sformułowanie “jeżeli grunty te” odnosi się do gruntów “stanowiących użytki rolne klas I-III”. Do tego samego pojęcia (gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III) odnosi się użyty w jednostce redakcyjnej punktu 4. zwrot “ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha”. Bowiem w przepisie nie występuje żaden inny podmiot zdania, do którego mogłyby odnosić się wskazane zaimki i wiązane za ich pomocą treści.
Podobnie, analiza przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 4 upzp prowadzi do wniosków, że pod pojęciem “teren“ mieści się wyłącznie obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie należy tego pojęcia utożsamiać z działką ewidencyjną. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konsekwentnie posługuje się pojęciem “teren”. Pomimo, że w katalogu definicji legalnych (art. 2) normodawda nie zdecydował się na objaśnienie tego terminu, to definicja taka została zakodowana w innych przepisach zawartych w ustawie. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt. 1 upzp przez teren należy rozumieć teren (obszar gruntu) o określonym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W nauce prawa przyjmuje się bowiem, że pojęcie definicji legalnych obejmuje nie tylko definicje wyraźne, ale również kontekstowe (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. 3, TNOIK Toruń 2014, str. 104).
Z kolei, jak wynika z art. 4 ust. 1 upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ustępie 2. ustawodawca przewidział sytuację, w której brak jest planu miejscowego i w takim przypadku wskazał, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Reasumując powyższe należałoby przyjąć, że pojęcie “teren” (bez bliższego określenia) zostało jednoznacznie zdefiniowane w ustawie. Po drugie, że ustawodawca temu terminowi nadaje taką samą wartość normatywną zarówno w odniesieniu do planów miejscowych jak i decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 upzp). Dlatego należy zanegować pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zagospodarowana (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SA/Ke 302/21).
Tak, jak w przypadku planu miejscowego, ustalenie warunków zabudowy następuje dla terenu, który nie musi pokrywać się z granicami ewidencyjnymi działki, tak samo w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, teren stanowi obszar, dla którego określa się swoiste przeznaczenie, a dokładniej mówiąc sposób zagospodarowania i warunki zabudowy.
Z tych przyczyn nie można zaakceptować innego poglądu NSA, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa położenia inwestycji na działce oraz, że na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne (wyrok NSA z 1 marca 2016 r., sygn. II OSK 1626/14).
Należy raczej zgodzić się z tą częścią judykatury, która przyjmuje się, że jest możliwe wystąpienie o warunki zabudowy jedynie dla określonego fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjmuje się bowiem, że za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1881/18). W wyroku tym sąd zanegował pogląd sądu niższej instancji, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. NSA wprost wskazał, że „nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy”.
Podobnie w innym wyroku przyjęto, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. II SA/Gd 634/19).
Powyższe zapatrywania można wyprowadzić również z art. 52 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Zgodnie z treścią tego przepisu wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy. Przepis ten byłby zbędny w sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy mogłoby odnosić się do całych działek ewidencyjnych. W takim bowiem przypadku wystarczające byłoby podanie numerów ewidencyjnych działek.
Dlatego, w sytuacji ustalenia warunków dla oznaczonego terenu, stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy uznać, że decyzja dotyczy (ustala warunki) wyłącznie wyznaczonego w decyzji obszaru (terenu). Wynika to również z art. 54 pkt. 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, który określa treść decyzji o warunkach zabudowy.
Wspomagająco można wskazać na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozpWNZ). Pomimo, że przepisy aktów podustawowych nie mogą być podstawą wykładni przepisów ustawy warto wskazać na § 3 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Prawodawca nie dodaje, wzorem przepisów upzp (art. 61 ust. 7 pkt. 2) oraz rozpWZN (§ 5 ust. 1 rozpWNZ), treści “albo terenu”. Świadczy to o celowym działaniu prawodawców, które powinno prowadzić do wyżej prezentowanych wniosków, że pojęcia “teren” nie należy utożsamiać z minimum jedną działką ewidencyjną lub jej wielokrotnością. Takie bowiem rozumienie przepisu musiałoby determinować konieczność ustalania granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki albo terenu.
Zdaniem autora wykładnia gramatyczna, w powiązaniu z wykładnią systemową nie pozostawiają wątpliwości w zakresie treści norm zawartych w wyżej powołanych przepisach. Z tych też względów nie powinno się stosować dalszych reguł wykładni, takich jak jak wykładnia celowościowa, albo też, dalej idące, reguły wykładni sensu largo. Zgodnie z dyrektywą pierwszeństwa (…) interpretator powinien w pierwszej kolejności posłużyć się dyrektywami wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej i dopiero wtedy, gdy przy ich pomocy nie uda się mu usunąć luki wolno jest mu odwołać się do reguł wnioskowań prawniczych (L. Morawski, Zasady … op. cit.). Jedynym wyjątkiem może być sytuacja, w której wyniki wykładni prowadziłyby ad absurdum.
W omawianej kwestii. z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia. Przepisy są czytelne, a zasady wykładni powinny prowadzą do przedstawionych wyżej wniosków. Paradoksalnie, przyjęcie poglądu, że ocena czy grunty wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze powinna odnosić się również do obszaru działki znajdującego się poza zakresem terenu objętego wnioskiem, może prowadzić do wykładni ad absurdum. W takim przypadku bowiem wydzielenie działki o powierzchni 3000 m. kw. mogłoby często unicestwić skuteczność tak rozumianych ww. przepisów. Wydzielenie działki o powierzchni 3000 m.kw. lub większej, w przypadku braku planu miejscowego, nie doznaje żadnych ograniczeń (art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). To z kolei by oznaczało, z jednej strony, preferencje dla bardziej świadomych podmiotów prawa, z drugiej, konieczność prowadzenia zbędnych i kosztownych czynności podziału nieruchomości. Tylko po to, żeby właściciel mógł wykonać przysługujące mu prawo własności.
Na zakończenie, pomocniczo, należy wskazać na regułę in dubio pro libertate, która nakazuje rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na rzecz, a nie przeciw prawom i wolnościom obywatelskim. W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że należy opowiedzieć się za konstrukcją uznającą prawo do zabudowy za element prawa własności, natomiast ewentualne regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi – za elementy ograniczenia tego prawa. W konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021).