Postępowania o podział nieruchomości zabudowanych obiektami wzniesionymi w latach 80. XX wieku regularnie napotykają na problem braku zachowanej dokumentacji budowlanej. Organy administracji często interpretują wymóg wybudowania obiektów „na podstawie pozwolenia na budowę” jako konieczność przedstawienia przez wnioskodawców odpisu stosownej decyzji administracyjnej. Czy takie stanowisko jest prawidłowe? Analiza orzecznictwa i doktryny prowadzi do odmiennych wniosków.
Problem prawny
Zgodnie z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej ugn) podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego można dokonać w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków.
Kluczowe znaczenie ma interpretacja zwrotu „wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę”. Czy wymaga on przedłożenia konkretnego dokumentu, czy też dopuszcza dowodzenie legalności zabudowy innymi środkami dowodowymi?
Stanowisko orzecznictwa i doktryny
Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, ustawowy wymóg wybudowania budynków na podstawie pozwolenia na budowę oznacza konieczność wykazania tej okoliczności wszelkimi dowodami, zgodnie z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej kpa), a nie tylko okazaniem egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę. Egzemplarz takiej decyzji jest oczywiście najlepszym dowodem, jako dowód z dokumentu w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, jednak nie wyklucza to dowodzenia tej okoliczności także innymi środkami dowodowymi, gdy egzemplarz takiej decyzji nie zachował się (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, komentarz do art. 95 ugn, teza 2).
Co więcej, w orzecznictwie na gruncie stosowania art. 95 pkt 1 ugn przyjmuje się, że zezwolenie na użytkowanie musi być traktowane na równi z pozwoleniem na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 593/11).
Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa (A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wyd. 7, Wolters Kluwer, Warszawa 2018 r., str. 518; powołując się na wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91).
Ewidencja gruntów jako dowód urzędowy
Istotnym argumentem przemawiającym za dopuszczalnością dowodzenia legalności zabudowy innymi środkami niż pozwolenie na budowę jest charakter prawny ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że ewidencja gruntów, jak również wydawane stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne właścicielom lub posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 kpa (A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wyd. 7, Wolters Kluwer, Warszawa 2018 r., str. 524; powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Łd 189/08).
Ponadto, powszechnie przyjmuje się, że rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Zgodnie z treścią § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, a procedura aktualizacji ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., II SA/Bk 450/09. Pogląd wyrażony na gruncie nieobowiązującego rozporządzenia. Pozostaje jednak aktualny.).
Naczelny Sąd Administracyjny podobnie przyjął, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07).
Ujawnienie budynków w ewidencji gruntów stanowi zatem urzędowe potwierdzenie, że zostały one legalnie wybudowane. Organ administracji publicznej związany jest dokumentem urzędowym, co nie oznacza, że nie ma obowiązku, w razie wątpliwości co do zgodności z prawdą, przeprowadzenia przeciwdowodu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, Legalis, komentarz do art. 76, teza 9).
Domniemanie legalności budynków sprzed 1995 roku
W orzecznictwie ukształtowało się domniemanie legalności budynków wzniesionych przed dniem 1 stycznia 1995 r., o ile:
- nie toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej,
- obiekt został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków,
- nie istnieją inne dowody świadczące o nielegalności.
W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11).
Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego domniemania jest treść art. 49f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej pb). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się wyłącznie na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.
Z przepisu wynika zatem, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych przed 1995 r. organ administracji nie może z urzędu zainicjować postępowania legalizacyjnego. Oznacza to, że poza zainteresowaniem organów administracji powinna pozostawać kwestia legalności takiego obiektu – z wyjątkiem sytuacji, gdy o wszczęcie postępowania wystąpi zainteresowany właściciel.
Ciężar dowodu a zasada prawdy obiektywnej
Organy administracji nierzadko powołują się na zasadę, zgodnie z którą ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. W doktrynie i orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza także stronę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Legalis, Komentarz do art. 77 kpa).
Przyjmuje się jednak jednocześnie, że w sytuacji, gdy w danym stanie faktycznym ciężar udowodnienia danego faktu należeć będzie do strony, organ administracji nie zostanie zwolniony z obowiązku dowodzenia, ponieważ zobligowany jest on do dochodzenia do prawdy obiektywnej (ibid.).
Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, organ administracji zobowiązany jest do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Pozycja organu w postępowaniu administracyjnym wymaga większej aktywności niż rola sądu w postępowaniu cywilnym (ibid.).
Organ nie może przerzucać na stronę obowiązku przedłożenia dokumentów, które mogą znajdować się wyłącznie w posiadaniu organów administracji publicznej, szczególnie gdy:
- budynki zostały wzniesione ponad 40 lat temu,
- właściciele nabyli nieruchomość w drodze dziedziczenia,
- brak jest obowiązku właścicieli nieruchomości do przechowywania dokumentacji budowlanej w odniesieniu do obiektów wzniesionych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229).
Brak możliwości spełnienia przez strony oczekiwań organu w zakresie jakości materiału dowodowego nie może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z wnioskiem strony, w szczególności gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że wniosek zasługuje na odmowę jego uwzględnienia.
Paradoks wykładni organów administracji
Restrykcyjna wykładnia art. 95 pkt 1 ugn prowadzi do trudnych do zaakceptowania wniosków. Art. 49f pb reguluje kwestię uproszczonego postępowania legalizacyjnego, które można prowadzić w odniesieniu do budynków, które zostały wybudowane co najmniej 20 lat temu. Z przepisu wynika, że uproszczone postępowanie może dotyczyć wyłącznie obiektu budowlanego lub jego części zrealizowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu. Inaczej mówiąc, nie jest możliwe prowadzenie tego postępowania w odniesieniu do obiektów wybudowanych legalnie.
W postępowaniu dotyczącym uproszczonej legalizacji wymagane jest przedstawienie jedynie następujących dokumentów (art. 49g ust. 2 pb):
- oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pb,
- geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego,
- ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.
Trudno zaakceptować sytuację, w której wobec właścicieli budynków powstałych w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie miałyby znacznie prostsze rozwiązania (postępowanie uproszczone), niż wobec właścicieli legalnej zabudowy, do której przepisy o uproszczonej legalizacji nie mają zastosowania.
Ratio legis art. 95 pkt 1 ugn
Celem art. 95 pkt 1 ugn jest umożliwienie zniesienia współwłasności w sytuacji, gdy na nieruchomości istnieją co najmniej dwa budynki, które mogą funkcjonować samodzielnie. Ratio legis tego przepisu nie jest kontrola legalności budowy – do tego służą przepisy prawa budowlanego i nadzoru budowlanego.
Wykładnia wymagająca bezwzględnego przedłożenia pozwolenia na budowę prowadziłaby do paradoksu, gdzie właściciele legalnie wybudowanych obiektów z lat 80. nie mogliby skorzystać z art. 95 pkt 1 ugn wyłącznie z uwagi na ograniczenia archiwalne, podczas gdy cel tego przepisu nie ma nic wspólnego z weryfikacją legalności zabudowy.
Wnioski praktyczne
- Art. 95 pkt 1 ugn nie wymaga przedłożenia pozwolenia na budowę – wymaga jedynie wykazania, że budynki zostały wzniesione na podstawie takiego pozwolenia, co można uczynić wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi w kpa.
- Ujawnienie budynku w ewidencji gruntów stanowi dowód urzędowy potwierdzający legalność zabudowy. Organ może przeprowadzić przeciwdowód.
- W odniesieniu do budynków wzniesionych przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie ma domniemanie legalności, o ile nie toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej i nie istnieją dowody świadczące o nielegalności.
- Organ administracji nie może przerzucać całego ciężaru dowodu na stronę, szczególnie gdy chodzi o dokumenty archiwalne, których strona obiektywnie nie może posiadać, a które mogą znajdować się wyłącznie w zasobach organów państwowych.
- Organ ma obowiązek aktywnego zbierania materiału dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), w tym prowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, gdy strona wykaże, że podjęła starania w celu uzyskania dokumentacji, ale bez rezultatu.
______
Artykuł ma charakter informacyjny i nie stanowi porady prawnej. W indywidualnych sprawach zalecamy konsultację z radcą prawnym lub adwokatem.