« wróć do poprzedniej strony    pokaż wszystkie artykuły

Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego jako rażące naruszenie prawa

Autor: Piotr Drogosz
Data: 06 Styczeń 2017 r.
Kiedy organ administracji publicznej dopuszcza się przewlekłości postępowania lub bezczynności strona może wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia. Rozpatrzenie zażalenia w sposób sprzeczny z oczekiwaniem strony, która wniosła zażalenie, może stanowić podstawę wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA). Rozstrzygając zażalenie (skargę) zarówno organ administracji jak i WSA mają obowiązek orzec czy przewlekłość, względnie bezczynność, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Wczytując się w przepisy można stwierdzić, że z punktu widzenia strony postępowania nie ma znaczenia czy zostanie stwierdzone, że przewlekłość lub bezczynność organu administracji przy prowadzeniu sprawy administracyjnej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie wyposaża strony ani w żadne dodatkowe roszczenia (np. odszkodowawcze) ani też nie poprawa sytuacji procesowej. Przynajmniej w ujęciu prawnym. 
 
Rozstrzygnięcie o przewlekłości (dalej rozumianej również jako bezczynności) wraz z uznaniem, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa ma jedynie wpływ na odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego względem podmiotu publicznego. Odpowiedzialność ta stanowi swego rodzaju regres organu administracji względem pracownika, który ze swojej winy nieprawidłowo wykonał obowiązki, których następstwem było powstanie szkody, w wyniku której doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz podmiotu, któremu wyrządzono szkodę działaniem administracji. Podkreślenia wymaga, że odpowiedzialność odszkodowawcza organu administracji powstaje niezależnie od stopnia naruszenia prawa ani też winy organu. Jedynie odpowiedzialność majątkowa funkcjonariusza, względem podmiotu publicznego, powstaje wyłącznie w przypadku, kiedy naruszenie prawa miało walor rażącego. Kwestie odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych reguluje Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa
 
Pomimo, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie wywołuje bezpośrednich uprawnień dla strony postępowania należy zauważyć, że takie stwierdzenie może wywołać korzystne skutki pośrednie. W pierwszej kolejności należy wskazać na poczucie sprawiedliwości. Postępowanie administracyjne, co do zasady powinno trwać do jednego miesiąca. Przy szczególnie skomplikowanych sprawach może trwać do dwóch miesięcy (art. 35 KPA). Pomimo takich unormowań w zakresie obowiązków organów administracji często można spotkać się z sytuacją, kiedy postępowania trwają po wiele miesięcy. I to w sprawach, które nie należą do szczególnie skomplikowanych. Tak dużych opóźnień nie można stawiać na równi z krótszymi opóźnieniami, które częściej dają się uzasadnić w racjonalny sposób. Zatem w sytuacji dużego opóźnienia, które powstało na skutek braku poszanowania prawa oraz bez racjonalnego uzasadnienia tylko stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa może pozwolić na utrzymanie w aktualności zasady zaufania do władzy publicznej.  
 
Ponadto, jak pokazuje praktyka, organy administracji publicznej, czyli sami urzędnicy, są zdecydowanie skuteczniejsi, kiedy na horyzoncie pojawia się widmo sankcji. Pomimo, że praktyka stosowania Ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa pokazuje, że jest to akt „martwy” wydaje się, że zaktualizowanie się przesłanki warunkującej powstanie odpowiedzialności (sankcji) powinno na przynajmniej część pracowników urzędów zrobić jakieś wrażenie. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi grzywna [będąca następstwem stwierdzenia przewlekłości – dop. autora] nie ma na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania (por. wyrok WSA Łódź z 8.12.2015 r., sygn. II SAB/Łd 163/15). Na potwierdzenie, że wizja sankcji wywiera skutek w postaci zdyscyplinowania organów administracji publicznej, należy wskazać na art. 35 ust. 6 Ustawy Prawo Budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nie wydania pozwolenia na budowę w zakreślonym terminie organ, który dopuścił się zwłoki, zobowiązany jest uiścić na rzecz Skarbu Państwa kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W praktyce odnotowano bardzo znaczne skrócenie czasu trwania postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, a samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy w tych postępowaniach należy do rzadkości. 
 
Nie można również zapomnieć o tych piastunach władzy, którzy faktycznie są zainteresowani zgodnym z prawem wykonywaniem władzy publicznej. Piastunach, którzy w obliczu pojawienia się rozstrzygnięcia stwierdzającego wykonywanie obowiązków z rażącym naruszeniem prawa zechcą odpowiednio zareagować na niezgodne z prawem wykonywanie obowiązków przez podległych im pracowników. 
 
Wreszcie, jak się wydaje, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa może pozwolić na skuteczniejsze dochodzenie ewentualnych roszczeń, czy to odszkodowawczych na gruncie prawa cywilnego (art. 417 i nast. KC) czy też postępowania sądowoadministracyjnego (vide. np. art. 149 § 2 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej PPSA). Jak już wyżej podnoszono stopień naruszenia prawa nie ma bezpośredniego wpływu na powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej czy też wysokość odszkodowania. Może mieć jednak wpływ na wysokość odszkodowania, które przyznawane jest na zasadzie słuszności oraz w przypadku sumy pieniężnej przyznawanej na zasadzie art. 149 § 2 PPSA. W tym drugim przypadku wysokość sumy pieniężnej ustala się m.in. na podstawie stopnia zawinienia organu administracji (por. wyrok. NSA z 14.01.2016 r., sygn. II OSK 1030/15). 
 
Praktyka działań organów administracji pokazuje raczej ich niechęć do stwierdzania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa – pomimo, że rozstrzygnięcie dotyczy działań organu niższej instancji. Nawet w sytuacjach, kiedy przewlekłość ta jest istotna, ewidentna oraz nie ma uzasadnienia. Należy również zasygnalizować, że zdarzają się sytuacje, w których organy administracji w ogóle odmawiają uznania przewlekłości postępowania chociaż jest ona oczywista. Abstrahując od takich praktyk należy zauważyć, że sądy administracyjne dosyć jednolicie definiują obecnie pojęcie przewlekłości. Opowiedziały się również co do przesłanek do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W aktualnej linii orzeczniczej wskazuje się, że rażące naruszenie prawa (…) dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. (…) Zgodnie z art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. (wyrok NSA z dnia 9.07.2014 r., sygn. II GSK 832/13)
 
Organy administracji mają prawo wydłużania terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami KPA. Jednak o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie mają obowiązek poinformować stronę z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 KPA). Nowy termin powinien zostać określony zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 KPA. Jeżeli zatem w art. 36 KPA mówi się o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to być termin konkretny, określony zgodnie z zasadami przyjętymi w KPA, a więc określony w dniach, tygodniach i miesiącach (wyrok z 28.11.2013 r. sygn. akt. II SAB/Ke 43/13). Zatem art. 36 KPA wyznacza konkretne i wyraźne obowiązki organów administracji polegające na wyznaczeniu nowego terminu, podania przyczyny oraz przekazania stronie postępowania informacji o nowym terminie. Zaniechanie tych obowiązków również może prowadzić do uznania, iż zaniechanie to miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazują przedstawiciele doktryny rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa, które nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Do takich naruszeń przepisów prawa nie można nie zaliczyć regulacji przepisami prawa procesowego czynności procesowych nakazanych tymi przepisami. Brak podjęcia tych czynności procesowych lub czynności nakazane podjęte wbrew tej regulacji należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego [w] Państwo i Prawo 3/2012 str. 49).
 
W tym miejscu należy zauważyć, że nie każda przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie może stanowić uzasadniony powód wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Przyczyna musi być uzasadniona czynnikami obiektywnymi. Obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych uznało, że do przyczyn, uzasadniających wydłużenie postępowania, nie można zaliczyć m.in:
  • względów organizacyjnych leżących po stronie organu i duża ilość załatwianych spraw;
  • braku akt administracyjnych będących w posiadaniu np. organu odwoławczego, gdyż, jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, to rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi;
  • zbyt małej obsady kadrowej w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw;
  • złożonego charakteru sprawy. 
 
Reasumując autor stoi na stanowisku, że w sytuacji, kiedy organ administracji w wyraźny sposób narusza prawo strony do załatwienia jej sprawy w zgodzie z zasadą szybkości i bez zbędnej zwłoki należy zawsze rozważyć wykorzystanie takich instrumentów jak zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania czy, w dalszej kolejności, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy jednak zauważyć, że konstrukcja tych instrumentów może, paradoksalnie, wpływać na wydłużenie postępowania administracyjnego, gdyż organ, którego przewlekłość skarżymy jest zobowiązany przekazać akta sprawy organowi właściwemu do rozpoznania zażalenia. Pomimo, że jak wynika z przytoczonych wyżej zapatrywań sądów administracyjnych, organ powinien prowadzić postępowanie na podstawie kopii pozostawionych u siebie akt. Bywa jednak i tak, że zażalenie pozwala na przyśpieszenie postępowania administracyjnego. 
 
W sytuacji istotnego wydłużenia czasu trwania postępowania, które nie wynika z potrzeb rozpatrywanej sprawy, należy dodatkowo rozważyć wniosek o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Chociaż rozstrzygnięcie tej kwestii jest obowiązkiem organu to zawarcie w środku zaskarżenia takiego wniosku wraz z podaniem uzasadnionych motywów może okazać się skuteczniejsze. 
 
Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie organu administracji lub sądu administracyjnego stwierdzające przewlekłość postępowania stanowi jedną z koniecznych przesłanek do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej organu administracji publicznej z tytułu nie wydania rozstrzygnięcia w terminie (art. 417(1)§3 KC). Dlatego też, jeżeli z powodu opieszałości organu ponieśliśmy szkodę jej naprawienie będzie możliwe wyłącznie wówczas, kiedy opieszałość organu zostanie stwierdzona. 
 
 
poinformuj mnie o zmianach w tym artykule lub nowych artykułach tej kategorii:
« wróć do poprzedniej strony    pokaż wszystkie artykuły